Rappresentanza doganale deregolamentata in Europa

21 giugno, 2013 scritto da   Stampa Articolo Invia Articolo per Email

Il Regolamento CE n. 450/08 del Parlamento Europeo e del Consiglio del 23 aprile 2008 (cd. “Codice Doganale Comunitario aggiornato”) introduce una disciplina armonizzata a livello europeo dei servizi di rappresentanza doganale. Tali norme tuttavia, come la maggior parte delle prescrizioni contenute del nuovo Codice,non sono ancora applicabili,non essendo ancora state adottate le relative disposizioni di applicazione, demandate ad un apposito regolamento della Commissione che è in fase di elaborazione.
Il Codice doganale aggiornato introduce in particolare la figura del “rappresentante doganale”, qualificato come qualsiasi soggetto incaricato dell’espletamento di atti e formalità previsti dalla normativa doganale. La definizione in questione è volutamente generica, in quanto mira a far confluire in essa una variegata gamma di soggetti che in senso lato forniscono servizi doganali di varia natura alle imprese in ambito europeo, indipendentemente dal possesso di uno specifico status professionale, di particolari requisiti di competenza e preparazione, e prescindendo dalla modalità rappresentativa utilizzata.
La normativa doganale comunitaria infatti distingue tra due tipi di rappresentanza: la diretta, che comporta la facoltà del rappresentante di agire in nome e per conto del rappresentato, spendendoil nome di quest’ultimo all’interno delle dichiarazioni presentate alle dogane, e l’indiretta, che implica la necessità per il rappresentante di agire a nome proprio, salvo poi ritrasferire gli effetti dell’attività dichiarativa svolta per conto del rappresentato nella sfera giuridica di quest’ultimo.
La rappresentanza diretta, oltre a determinare il prodursi degli effetti giuridici dell’attività dichiarativa direttamente nella sfera giuridica del rappresentato, ha per conseguenza il fatto che risponde del pagamento dei dazi doganali solo l’impresa rappresentata, salvo alcune eccezioni particolari, mentre nella rappresentanza indiretta ordinariamente rispondono dell’obbligazione doganale sia il rappresentato che il rappresentantein solido.

 

E’ evidente come quest’ultima forma di rappresentanzacostituiscauna forma di garanzia rafforzata per lo Stato, avendo quest’ultimo a disposizione due patrimoni sui quali rivalersi per l’incameramento dei dazi.Questo è il motivo per cui fino ad oggi, la maggior parte degli Stati membri dell’Unione Europea ha scelto di riservare l’esercizio della rappresentanza diretta a categorie professionali di intermediari stabiliti nei loro territori, in grado di offrire maggiori garanzie in termini di affidabilità, integrità e competenza. Questo è il caso anche dell’Italia, che riserva la rappresentanza diretta ai “doganalisti” o “spedizionieri doganali”, figura professionale soggetta ad un’apposita iscrizione all’albo, eda molti confusa con quella di spedizioniere tout court, intermediario dei trasporti che generalmente offre anche servizi di tipo doganale come attività accessorie alla spedizione delle merci.
Nell’ambito del nuovo quadro giuridico delineato dal Regolamento CE n. 450/08 del, il diritto di riservare uno dei due tipi di rappresentanza previsti dal Codice viene meno. Di conseguenza, ciascuno Stato membro dell’UE dovrà riconoscere in futuro a qualunque intermediario doganale il diritto ad agire in rappresentanza sia diretta che indiretta, a prescindere dal fatto che si tratti di soggetti professionisti o meno. Si tratta di una novità significativa soprattutto per i Paesi mediterranei come Italia, Grecia, Francia, Portogallo e Spagna, dove tradizionalmente le funzioni di rappresentanza diretta sono state riservate in via esclusiva a specifiche figure professionali soggette ad un rigido percorso abilitativo e di controllo, corredato da una fitta rete di norme di tipo legislativo, regolamentare e deontologico che ne presidiano l’operato. Spesso tale percorso culmina nel rilascio di una specifica licenza o patente, com’è il caso dei doganalisti italiani, rilasciata a seguito del superamento di un apposito esame abilitativo che certifica i requisiti di competenza, conoscenza ed affidabilità che sono richiesti a tali figure. In Italia, i doganalisti hanno rappresentato fino ad oggi il trait d’union tra imprese e dogana, assistendole prime nel rapido disbrigo delle operazioni doganali e garantendo alla seconda un corretto esercizio dell’attività dichiarativa, riducendola possibilità che davanti agli uffici finanziari giungano dichiarazioni contenenti dati errati od incompleti. Oggi un numero sempre crescente di imprese che non possiedono specifiche competenze o personale interno specializzato in ambito doganale (in specie le piccole e medie imprese), sceglie di ricorrere a tali figure al fine di adempiere le formalità in dogana, facendo leva su di esse per accedere a tutte le semplificazioni e facilitazioni previste dalla legislazione doganale. L’apertura delle funzioni di rappresentanza in dogana (in particolare quella diretta) a qualsivoglia tipologia di intermediario rischia però di compromettere quest’equilibrio, sacrificando le esigenze di sicurezza a quelle di liberalizzazione del settore, nell’illusione che tutto ciò porti ad una maggiore concorrenza nel mercato dei servizi doganali, con calo delle tariffe e crescita dei traffici. Ma sarà davvero così? Se volgiamo lo sguardo verso paesi che vantano una esperienza più lunga in materia di deregolamentazione delle attività di rappresentanza doganale, è facile constatare che non sempre liberalizzazione corrisponde a miglioramento della qualità dei servizi erogati, né tantomeno a riduzione di costi. Un esempio viene dagli Stati Uniti. Qui infatti già nella metà dell’800 era ammesso che gli spedizionieri doganali (“customs brokers”) depositassero dichiarazioni doganali a loro nome proprio (quella che il codice doganale comunitario chiama “rappresentanza indiretta”), senza dichiarare il nome del rappresentato, sia esso proprietario o destinatario reale delle merci. Tuttavia, poiché tale pratica aveva generato numerosi casi di frode in danno delle entrate statali, il Governo decise di intervenire con un provvedimento (le “CustomsRegulations” del 1857), che stabiliva che tutte le dichiarazioni presentate dai rappresentanti doganali andavano effettuate a nome del rappresentato. Da qui l’esigenza di assoggettare le attività di intermediazione doganale ad uno stretto controllo da parte delleautorità governative,riservandone l’esercizio solo a coloro in possesso di una speciale licenza rilasciata dalle dogane. In sostanza si è passato da un approccio di impronta liberista ad uno di controllo statale delle operazioni di intermediazione in dogana, il contrario di quanto sta avvenendo in Europa. E ciò non può dirsi che abbia nuociuto allo svolgimento dei traffici in questo Paese, dato che gli USA ancora oggi rappresentano una delle principali potenze commerciali del mondo .Più recentemente, le dogane degli Stati Uniti hanno lanciato un progetto denominato “broker revisionproject”, facente parte di un pacchetto più ampio di iniziative volte a ridurre le inefficienze dal punto di vista doganale sia in termini di procedure amministrative che di pratiche commercialie realizzare un monitoraggio più accurato dei flussi di merci provenienti o destinate verso l’estero. Il Broker revisionproject,in particolare, si basa sul principio che lo spedizioniere doganale, essendo un intermediario fra impresa e dogana, può essere utilizzato come vera e propria estensione di quest’ultima per lo svolgimento di una serie di compiti burocratici e ad alto assorbimento di personale che sarebbe improduttivo o sconveniente lasciare ancora radicati nella competenza delle dogane.  Un esempio è dato dai controlli di legittimità sulle operazioni che l’impresa intende porre in essere. Essendo lo spedizioniere doganale il soggetto che si occupa della raccolta e della trasmissione (non solo alle dogane) di tutti i dati e le informazioni che documentano una transazione di commercio internazionale, nessuno meglio di lui è in grado di eseguire un primo controllo volto a saggiarne la regolarità. Anche in materia di mandato professionale, prima dell’accettazione dell’incarico, lo spedizioniere doganale dovrà eseguire verifiche più rigorose, oltre che sulla conformitàdell’operazione alle normative e regolamentazioni americane, sull’identità del soggetto che gli ha conferito l’incarico e dell’impresa per conto del quale egli agisce. E’ sorprendente come si registrino scelte così diverse tra Unione europea e Stati Uniti su una questione così delicata come sono le attività di intermediazione doganale. Il nuovo codice doganale aggiornato istituisce come si è detto, la figura del “rappresentante doganale”, nella quale andrà a confluire tutta la variegata gamma di intermediari doganali che operano nei 27 Paesi dell’UE, spedizionieri doganali italiani compresi, rinunciando ad un controllo selettivo di tali figure nell’esercizio di forme di rappresentanza dell’operatore aventi effetti potenzialmente rischiosi per l’Erario. Si impone inoltre a ciascuno Stato membro di ammettere gli intermediari doganali di altri Paesi dell’UE ad operare nel loro territorio, senza alcuna verifica preliminaredel loro grado di competenza e preparazione, purché i soggetti in questione siano in possesso di una certificazione di affidabilità doganale (quella di Operatore Economico Autorizzato, “AEO”), oppure a condizione che dispongano di un’abilitazione ad hoc ad agire in altri Stati membri rilasciata dalle dogane del Paese dove sono stabiliti che però,per poter essere ottenuta, richiede stranamente il soddisfacimento degli stessi criteri previsti per l’AEO. A parte la curiosità di tale soluzione e la confusione che sembra ancora regnare tra AEO e rappresentante doganale – due figure che spesso si sovrappongono nella regolamentazione del nuovo Codice – non si può fare a meno di notare una situazione a dir poco paradossale: se sull’altra sponda dell’Atlantico si fa di tutto per responsabilizzare gli intermediari doganali, portandoli sempre più al fianco delle dogane nella lotta delle situazioni irregolari o illecite, in Europa si cerca di deresponsabilizzarli, liberalizzandone le funzioni, viste semplicemente come un costo per le imprese, per via del compenso che tali soggetti percepirebbero per il fatto di curare le formalità dichiarative in doganaposte dalla legislazione a carico delle imprese. Ma quello che è ancora più preoccupante è il fatto che questa eccessiva flessibilità nell’accesso ed esercizio delle funzioni di intermediazione doganale in Europa rischia di produrre conseguenze pregiudizievoli anche al di fuori dell’UE. Se è vero infatti che la sicurezza della catena logistica è pari a quella del suo anello più debole, diventano a rischio anche quelle catene logistiche che hanno termine al di fuori del territorio dell’UE.

Articolo originale: Diritto 24 – Sole 24 Ore del 21.06.2013

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